SOBRE OS ESTUDOS NECESSÁRIOS À REVISÃO DO PDDU/2026 DE SALVADOR
CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
A revisão, atualização ou elaboração de um novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
(PDDU) para Salvador deve estar fundamentada nos preceitos estabelecidos pela
Constituição Federal, pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), pela Lei Orgânica
Municipal e pelas demais legislações federais e estaduais correlatas. No âmbito das normas
gerais de competência da União, destacam-se aquelas que possuem interface direta com o
planejamento urbano municipal, organizadas em eixos temáticos a serem contemplados na
elaboração do PDDU:
➢ Ordenamento territorial e política urbana
• Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), que regulamenta os arts.
182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana;
• Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo
urbano, com alterações promovidas, entre outras, pelas Leis nº 9.785/1999, nº 10.932/2004
e nº 13.465/2017;
• Resolução recomendada nº 34 de 01 de julho de 2005, do Conselho Nacional das
Cidades, que estabelece as orientações e recomendações quanto ao conteúdo mínimo do
Plano Diretor;
• Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que trata da regularização fundiária rural e urbana
(Reurb), instituindo instrumentos aplicáveis à política urbana municipal;
• Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole), que estabelece diretrizes
para o planejamento e a gestão de funções públicas de interesse comum em regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas.
➢ Meio ambiente e sustentabilidade
• Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Política Nacional do Meio
Ambiente, regulamentada pelo Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990;
• Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC), regulamentada pelo Decreto nº 4.340, de 22 de agosto
de 2002;
• Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), que dispõe sobre a proteção da
vegetação nativa, com alterações posteriores;
• Lei nº 9.795, de 27 de abril de 1999, que institui a Política Nacional de Educação
Ambiental, regulamentada pelo Decreto nº 4.281, de 25 de junho de 2002.
➢ Habitação e regularização fundiária
• Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS) e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS);
• Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que estabelece normas e procedimentos para a
regularização fundiária urbana (Reurb), com impacto direto na política habitacional
municipal.
➢ Infraestrutura urbana e serviços públicos
● Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico, atualizada pela Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020 (Novo Marco
Legal do Saneamento);
➢ Mobilidade urbana
1● Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional
de Mobilidade Urbana, com alterações posteriores.
➢Gestão fiscal e administrativa
● Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal),
que estabelece normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal;
• Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que institui a nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, disciplinando as contratações públicas.
Nesse contexto de ordenamento jurídico, o Plano Diretor reafirma-se, portanto, como
instrumento básico da política urbana municipal, orientado por dispositivos no campo
normativo fundamentais ao processo de planejamento urbano, de modo a fixar e
operacionalizar diretrizes vinculadas ao ordenamento territorial do município, considerando:
• Função social da cidade: assegura o direito coletivo a uma cidade inclusiva, com
acesso ao solo urbanizado, à moradia digna, ao saneamento básico, à infraestrutura,
aos serviços públicos, à mobilidade e às oportunidades de trabalho, cultura e lazer;
• Função social da propriedade: condiciona o exercício do direito de propriedade ao
atendimento do interesse coletivo e às diretrizes do ordenamento territorial, permitindo
ao Poder Público intervir para coibir usos prejudiciais à coletividade;
• Meio ambiente e sustentabilidade: orienta o desenvolvimento urbano para a
conciliação entre crescimento econômico, justiça social e equilíbrio ambiental, com
adoção de medidas mitigadoras de impactos;
• Equidade social: pressupõe o reconhecimento das desigualdades socioespaciais,
sejam elas derivadas de renda, raça, gênero, entre outras, desdobrando se na
implementação de políticas públicas voltadas à inclusão e à redução dessas
disparidades;
• Gestão democrática da cidade: assegura a participação da sociedade nos
processos de formulação, implementação, monitoramento e controle das políticas
urbanas, com fortalecimento dos conselhos e instâncias participativas.
Observa-se que o conjunto normativo citado constitui um sistema jurídico abrangente,
tornando ilegítimos os atos do Poder Público — em qualquer esfera federativa — que
contrariem os princípios constitucionais e as diretrizes do Estatuto da Cidade.
Portanto a Leitura Técnica constitui etapa fundamental do processo de elaboração de um
Plano Diretor, destinada à sistematização, análise e interpretação das informações territoriais,
socioeconômicas, institucionais e ambientais do Município. Seu objetivo é construir uma base
técnica consistente para subsidiar a formulação de diretrizes, estratégias, programas,
instrumentos urbanísticos e propostas normativas do Plano Diretor e da legislação correlata.
No mesmo sentido, conforme preveem desdobramentos do Estatuto da Cidade no que
concerne a gestão democrática da cidade (Resolução nº 25, de 18 de março de 2005, do
Conselho Nacional das Cidades; livro Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos
municípios e cidadãos, 2008, CONFEA/MCidades) a leitura técnica deve ser acompanhada
de Leitura Comunitária, dando lugar a uma percepção da cidade que incorpore modos não
especialistas de entendê-la e de identificar suas lacunas e urgências.
Sem a Leitura Comunitária, o plano diretor compromete a sua legitimidade e validade como
instrumento de política urbana, dado que o Plano Diretor é resultado de um pacto entre os
vários agentes que participam do processo de produção, apropriação e uso da cidade, que
somente pode ser construído a partir das diferentes compreensões da realidade urbana e do
que demanda mudanças.
Ambas as leituras - técnica e comunitária - são interconectadas e absolutamente
necessárias, pois não se planeja sem debates, nem se legisla sem conhecimento da
realidade.
Tendo como tônica desse texto os estudos necessários para uma efetiva Leitura Técnica,
ela deverá contemplar produtos analíticos e propositivos articulados entre si, estruturados a
partir da consolidação dos Estudos Básicos e de Estudos Complementares ou Setoriais.
Os produtos de síntese, intermediários, devem ter um caráter analítico e interpretativo,
identificando potencialidades, fragilidades, conflitos territoriais, e demandas urbanas bem
como tendências e alternativas de crescimento e desenvolvimento no território municipal.
Como ESTUDOS BÁSICOS se entende o conjunto de levantamentos de dados e informações
atualizadas, com análises consistentes destinadas à compreensão da formação territorial, da
dinâmica urbana e das transformações socioeconômicas da Metrópole e do Município e da
Metrópole. Esses estudos deverão subsidiar a leitura integrada da realidade urbana e
municipal, permitindo a identificação de condicionantes históricos, tendências de crescimento
e padrões de ocupação e constituição do território.
São eles:
➢ Avaliação do Plano Diretor, da Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupação do
Solo em vigor e de Projetos Estruturantes implementados no período
Avalia criticamente a legislação urbanística vigente, incluindo Plano Diretor, Lei de Uso
e Ocupação do Solo e demais normas territoriais, avaliando sua implementação,
efetividade, impactos e limitações. O estudo deverá identificar incompatibilidades
normativas, lacunas regulatórias, conflitos de uso do solo, dificuldades de fiscalização
e aderência ao Estatuto da Cidade, à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e
às legislações ambientais. Também serão avaliados os efeitos da legislação sobre
expansão urbana, parcelamento do solo, verticalização edilícia, adensamento,
regularização fundiária e estágio da proteção ambiental. Devem ainda ser avaliados
os impactos dos projetos urbanos implementados, sejam públicos ou privados,
sobretudo os de mobilidade e de grandes equipamentos, como a nova rodoviária.
➢ Padrão Demográfico e Projeções de População
Caracteriza a dinâmica populacional do Município, considerando evolução da
população urbana e rural, mapeando por subespaços do território: distribuição
espacial, densidade demográfica, estrutura etária, composição domiciliar, fluxos
migratórios e tendências de crescimento. Inclui projeções populacionais de curto,
médio e longo prazo, com estimativas de demanda por habitação, infraestrutura,
equipamentos públicos, mobilidade, saneamento e serviços urbanos. O estudo deverá
identificar áreas de crescimento urbano, vetores de expansão, processos de
esvaziamento territorial, segregação socioespacial e os padrões diferenciados de
ocupação.
➢ Economia Urbana e Municipal
Analisa a estrutura econômica no campo urbano e municipal, abrangendo setores
produtivos, distribuição e geração de emprego e renda, arrecadação, informalidade
econômica, atividades urbanas e rurais e vetores de desenvolvimento local e regional.
O estudo avaliará cadeias produtivas estratégicas, comércio, serviços, indústria,
turismo, economia criativa e potencialidades econômicas do Município. Também
deverá identificar limitações estruturais, desigualdades territoriais de investimento,
concentração de atividades produtivas e oportunidades de diversificação econômica
articuladas ao processo mais amplo na dimensão do planejamento urbano e regional.
➢ Estrutura Urbana e Organização do Território
Analisa a organização territorial e funcional da cidade, abrangendo expansão urbana,
uso e ocupação do solo, centralidades, mobilidade e sistema viário, distribuição de
atividades econômicas e formação de áreas periféricas, com ênfase nas áreas
periurbanas. O estudo deverá identificar vetores de crescimento, padrões de ocupação
e adensamento, assentamentos irregulares, fragmentação territorial e conflitos entre
usos urbanos e qualidade ambiental. Também avaliará as relações entre uso do solo
e mobilidade, a distribuição da infraestrutura urbana, a valorização imobiliária e a
oferta de espaços públicos, permitindo compreender a configuração socioespacial do
Município e as tendências de transformação em curso.
➢Morfologia Urbana e Ambiente Físico-territorial
Compreende a análise das características físicas, ambientais e paisagísticas do
território municipal, considerando fatores geoecológicos: relevo, hidrografia, cobertura
vegetal, clima, áreas de preservação permanente, fragilidades ambientais e
condicionantes naturais à urbanização. O estudo avaliará a forma urbana,
configuração dos bairros, padrões de ocupação edilícia, paisagem urbana e os
impactos ambientais da ocupação físico-territorial. Também identificará áreas de risco,
degradação ambiental, níveis de impermeabilização do solo, ocupações em áreas
frágeis e conflitos entre urbanização e preservação/conservação ambiental,
subsidiando diretrizes para a melhoria da qualidade ambiental e resiliência urbana.
➢ Infraestrutura Urbana Básica, em redes
Abrange o diagnóstico dos sistemas de saneamento básico, abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem urbana, manejo de resíduos sólidos, energia
elétrica, iluminação pública, telecomunicações, mobilidade e sistema viário. Deve
avaliar a cobertura das redes no espaço (com mapas ilustrativos), bem como a
qualidade, capacidade operacional, déficits, áreas críticas, vulnerabilidades e
perspectivas de ampliação frente ao crescimento urbano.
Produto Relatório Síntese I, Estudos Básicos
Os Estudos Básicos resultarão num Relatório de Síntese, abrigando uma consolidação
analítica dos eixos temáticos, com mapas, tabelas, indicadores, diagnósticos integrados e
uma identificação preliminar dos principais desafios a serem contemplados no novo PDDU do
Município. Importante aprofundar as questões socioespaciais ligadas aos aspectos de raça,
gênero, sexo etc. visando estabelecer políticas públicas voltadas para a inclusão social e
medidas de enfrentamento à exclusão socioespacial vigente. Esse relatório deverá ainda
incorporar os resultados da leitura comunitária e será objeto de ampla discussão pública,
conforme prevê o Estatuto da Cidade e a Resolução 25/2005 do Conselho Nacional das
Cidades.
Já os ESTUDOS COMPLEMENTARES E SETORIAIS, em seu conjunto, correspondem às
análises específicas, complementares e setoriais, voltadas para o conhecimento da situação
da infraestrutura urbana, políticas públicas, estrutura administrativa e mecanismos de
desenvolvimento municipal, visando aprofundar a compreensão das condições de
funcionamento da cidade e da capacidade institucional do Município para implementação das
diretrizes do Plano Diretor.
São eles:
➢ Equipamentos pontuais e Serviços Sociais
Compreende a análise da distribuição territorial e da capacidade de atendimento dos
equipamentos públicos de educação, saúde, assistência social, cultura, esporte, lazer,
segurança e administração pública, identificando desigualdades de acesso, déficits,
áreas desassistidas e demandas futuras decorrentes do crescimento populacional e
da expansão urbana.
➢ Bens Públicos, Vazios Urbanos e Loteamentos
Consiste no levantamento e análise dos imóveis públicos municipais, estaduais e
federais (terrenos e edificações), bem como dos loteamentos regulares e irregulares,
identificando disponibilidade fundiária para políticas públicas, áreas passíveis de
regularização fundiária, vazios urbanos, inclusive edificações vazias, bem como
ocupações irregulares e conflitos fundiários, subsidiando políticas de ordenamento
territorial e habitação.
➢ Habitação de Interesse Social
Abrange o estudo do déficit habitacional quantitativo e qualitativo, das condições de
moradia, assentamentos precários, ocupações informais e demandas por
regularização fundiária e urbanização, subsidiando políticas habitacionais, delimitação
de áreas prioritárias e aplicação de instrumentos urbanísticos voltados para a
consolidação de territórios populares/ periféricos. Deve avaliar a situação atual da
regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), informando o
montante de investimento realizado entre 2016 e o momento presente em ações
nesses territórios, o volume de recursos necessários para proceder a regulamentação
da totalidade das ZEIS e a delimitação de ocupações precarizadas ainda não
delimitadas.
➢ Economia Informal
Compreende a análise das atividades econômicas informais, incluindo comércio
ambulante, feiras livres, pequenos serviços urbanos e outras formas de trabalho
informal, avaliando distribuição territorial, importância socioeconômica, relação com o
espaço público e necessidade de regulamentação e integração às políticas de
desenvolvimento econômico e ordenamento territorial urbano.
➢ Turismo, Cultura e Lazer
Consiste na identificação das potencialidades turísticas, culturais, ambientais e
recreativas do Município, incluindo os problemas relacionados com o patrimônio
histórico e sua preservação conservação, manifestações culturais, áreas naturais,
eventos e equipamentos de lazer, avaliando infraestrutura turística, fluxos de
visitantes, impactos territoriais e oportunidades de desenvolvimento vinculadas ao
turismo e à economia criativa. Identificação de bens culturais materiais e imateriais a
preservar e conservar.
➢ Gestão e Estrutura Organizacional da Prefeitura
Abrange a análise de modelo e operação da estrutura administrativa municipal
relacionada ao planejamento urbano, gestão territorial, fiscalização, meio ambiente,
habitação, mobilidade e desenvolvimento urbano, avaliando capacidade institucional,
fluxos administrativos, instrumentos de gestão, informatização, recursos humanos e
tecnológicos, além das condições / limitações operacionais para implementação
do Plano Diretor / sistema de planejamento. Aqui cabe priorizar a avaliação do sistema
de planejamento urbano-ambiental e funcionamento dos Conselhos ligados à gestão
urbana.
➢ Orçamento e Financiamento do Desenvolvimento Urbano
Compreende a análise das finanças municipais e dos mecanismos de financiamento
das políticas urbanas e do desenvolvimento territorial, avaliando receitas próprias,
transferências constitucionais, capacidade de investimento, instrumentos de captura
da valorização imobiliária, parcerias institucionais e fontes de financiamento para
infraestrutura urbana, habitação, mobilidade e projetos estratégicos.
Produto Relatório Síntese II, Estudos Complementares e Setoriais
Os Estudos Complementares e Setoriais resultarão num Relatório Síntese, consolidado,
contendo diagnóstico integrado das condições urbanas, sociais, econômicas, institucionais e
territoriais do Município, subsidiando a formulação das diretrizes e propostas do Plano Diretor.
Da mesma forma que o relatório anterior, este deverá incorporar os resultados da leitura
comunitária e será objeto de ampla discussão pública, conforme prevê o Estatuto da Cidade
e a Resolução 25/2005 do Conselho Nacional das Cidades.
CONCLUSIVAS
O Plano Diretor constitui o principal instrumento da política urbana e deve observar os
princípios estruturantes estabelecidos pelo ordenamento jurídico vigente, em consonância
com as diretrizes constitucionais da função social da cidade e da propriedade urbana, bem
como normas gerais de política urbana previstas no Estatuto da Cidade. Sua formulação,
revisão ou atualização deve responder às expectativas da comunidade em geral, das
entidades técnicas, acadêmicas e representativas da sociedade civil, incorporando
reivindicações legítimas, construídas seja do ponto de vista conceitual seja de ações práticas,
para assegurar maior legitimidade, efetividade e capacidade de implementação das ações
propostas.
Portanto, um Plano Diretor se converte em uma peça retórica ou de ficção se não estiver
embasado em estudos técnicos e processos participativos que lhe deem substância e
capacidade efetiva de atuar sobre a realidade urbana de Salvador. Isto posto, urge:
• Utilização de suporte técnico qualificado, mediante a constituição de equipe
multidisciplinar capacitada, integrada por profissionais das áreas de urbanismo,
arquitetura, engenharia, geografia, meio ambiente, mobilidade, habitação,
saneamento, economia, direito urbanístico, assistência social e gestão pública, entre
outras áreas correlatas. A elaboração do novo Plano Diretor exige conhecimento
aprofundado da dinâmica urbano-regional, das relações territoriais e das tendências
de expansão e transformação da cidade, assegurando consistência metodológica e
capacidade de formulação de estratégias de desenvolvimento urbano sustentável. A
estruturação de suporte técnico permanente também é condição necessária para
garantir a retomada, continuidade e monitoramento do processo de planejamento
urbano municipal, atualmente fragilizado ou interrompido em diversos aspectos
institucionais.
• Adequação à realidade local, exigindo a realização de estudos técnicos consistentes,
diagnósticos territoriais integrados e processos participativos amplos que subsidiem
revisões, atualizações ou melhor, a elaboração de um novo Plano Diretor em
substituição do atual. Tal processo deve considerar as especificidades
socioeconômicas, ambientais, urbanísticas, culturais e institucionais do Município,
permitindo a superação de vícios, lacunas e incompatibilidades identificadas no PDDU
vigente. A construção do novo PDDU deve apoiar-se em bases técnicas atualizadas,
6levantamento de dados confiáveis e leitura crítica da dinâmica urbana, garantindo
maior coerência entre os problemas diagnosticados e as diretrizes propostas.
• Compatibilidade entre as propostas e a capacidade financeira e institucional do
Município, considerando os limites da capacidade de arrecadação, investimento,
endividamento e execução administrativa, bem como a necessidade de
compatibilização entre diretrizes do planejamento urbano, orçamento público e
instrumentos de gestão fiscal. As diretrizes e ações previstas no Plano Diretor devem
estar articuladas às prioridades pactuadas com a sociedade, observando critérios de
viabilidade técnica, econômica e operacional. Nesse contexto, torna-se fundamental o
fortalecimento dos mecanismos de governança democrática, assegurando ampla
participação social, incorporação das contribuições oriundas das entidades
representativas e valorização da atuação de profissionais com expertise em
planejamento urbano, gestão territorial e políticas públicas.
• Garantia de acesso público à informação e participação qualificada, assegurando
transparência plena quanto aos estudos, diagnósticos, mapas, propostas, relatórios
técnicos, minutas legislativas e demais documentos produzidos no âmbito do novo
PDDU. O acesso à informação deve ocorrer de forma ampla, acessível e contínua,
utilizando meios físicos e digitais que permitam à população acompanhar todas as
etapas do processo de elaboração e implementação do Plano Diretor. Nesse sentido,
torna-se imprescindível o fortalecimento dos mecanismos de controle social e
participação institucionalizada, especialmente por meio da instalação, ampliação e
efetivo funcionamento do Conselho de Desenvolvimento Urbano, assegurando
representação plural, participação da sociedade civil organizada e acompanhamento
permanente das políticas urbanas municipais.
Salvador, 13 de maio de 2026